这些捐赠将会作为申请人“杰出商业能力与国家利益”（Exceptional business ability and national benefit）的证据。结合特朗普政府行政命令中关于金卡法律基础的表述 [5]，似乎可以在某种程度上印证金卡的本质是一种EB-1A杰出人才绿卡和EB-2 NIW国家利益豁免绿卡。 

鉴于截至2025年9月22日存在的官方文字信息来看，金卡的类别与实施方式依然有待进一步公开。更新后金卡的具体实施细则将会在90天内发布。[3] [4]

二、金卡的合法性争议焦点

与特朗普政府先前企图终结出生公民权的行政命令相似，这次的金卡行政命令以及预计90天内颁布的金卡政策实施细则将面临美国司法、社会、专家、反对党派等各方密集的攻击。

预期法律挑战和反对动作

（1）缺乏法定授权

虽然总统的行政命令在移民政策的领域具有较大的影响力，但是行政命令必须要在宪法和国会授权范围内行使。

美国法律界对于行政命令的广泛共识如下：行政命令不能创设新的法律条文或者废除现行法律，只能执行或者解释法律条文。

一旦行政命令试图绕过国会直接修改法律条文，则存在越过行政命令合法性边界的嫌疑，进而招致大量的诉讼与联邦法院的质疑。

近期一个因为越过合法性边界而招致排山倒海般法律挑战的例子便是特朗普企图废止出生公民权的行政命令，因其面临20多个州的法律挑战与美国最高法院富有争议性的裁决依然深陷诉讼泥沼，无法推行。

因此，尽管行政命令中引用了《移民与国籍法》关于EB-1和EB-2的具体条文，并企图通过将金卡捐赠金强行定义为反映“杰出商业能力与国家利益”的证据，其本质依然无法替代国会的立法程序。

行政命令中关于捐赠金的内容反而更有可能被合理解读为对现存法律的修改而不是解释或执行。因此，特朗普的金卡行政命令有极大概率会面临其企图废止出生公民权的行政命令类似的命运：被困在法律挑战与联邦诉讼的汪洋大海中。

（2）违反《行政程序法》

同时，金卡行政命令中的内容涉嫌程序违法。

根据美国《行政程序法》（Administrative Procedure Act）的相关规定（5 U.S.C. §553） [5]，行政机构在制定影响公众权利和义务的规则时，必须通过《联邦公报》（Federal Register）对计划修改的草案进行公示并给予公众提交书面意见的机会。

因为金卡行政命令直接设立全新的签证类别面，所以对移民相关权利分配产生了实质性的影响。因此金卡行政命令属于需要遵守《行政程序法》的“实质性规则”，进而需要对相关内容进行公示或听证。当前的行政命令没有说明为何不依照正当程序进行公示或听证，因此也有很大可能招致反对力量的法律挑战。

联邦法院也很有可能因为明显的程序违法喝止后续的政策实施。

（3）对EB-1和EB-2签证的重新定义与内部的分歧

根据金卡行政命令的具体内容分析，特朗普政府在行政命令中表现出的意图可能是利用修改后的金卡替换EB-1A和EB-2 NIW这两个子类别的绿卡。

这个与商务部长向美国媒体透露的口头信息有所出入。商务部长的措辞（如果美国媒体的报道可靠的话）更像是断定金卡将完全取代EB-1和EB-2两个大签证类别下的绿卡。这个程度的表述出入可谓巨大，可以一定程度反映出特朗普政府内部在这一政策上立场上和实际执行性的不确定性。

更值得注意的是，商务部长的口头表述和特朗普行政命令的原文都意图将EB-1A和EB-2 NIW这两种签证类别进行彻底的重塑。核心都是将一定数额的美元捐赠直接定义为“杰出能力”与“国家利益”的体现，并彻底摒弃所有现存联邦法案中对于申请人成就、背景、行业与贡献等等的考量指标 [6]，让申请人通过纯粹的资金购买力获取“杰出能力”与“国家利益”的头衔。

因此，不管是商务部长的口头表达还是行政命令的文字描述，都是对现存法案中的签证类别进行的实质性改变。在缺乏国会立法的前提下，任何一个版本的落地都将是不切实际的。

截至2025年9月，美国共和党以微弱优势控制国会参众两院，仍然面临一定的党内分歧与政策执行的挑战。通过观察近期的临时预算法案的通过情况可见一斑，部分共和党议员在关键法案上倾向民主党人，对共和党内的一些政策持反对态度。

美国共和党内对于特朗普政府在部分事务上的反对声音也逐渐凸显（参考共和党在H-1B签证上的分歧）。因此，特朗普政府本次的行政命令是否能实际执行依然有很大的不确定性，美国现今的两党政治博弈、社会现实、司法现状以及行政立法职权的分配天然地会让金卡的实际落实面临多方、巨大的阻力。特朗普政府的落地生行政命令就是一个非常具有参考性的现实案例。

三、后续可能的发展

特朗普政府金卡计划的实施几乎肯定会面临重大的法律挑战。美国移民领域专家与相关法律组织已经预计到接下来的一系列诉讼，有部分消息来源甚至暗示这些诉讼可能早在2025年9月下旬就会出现。

与过去其他通过行政命令实施的移民政策类似，法院极有可能发布临时的限制令或初步禁令以阻止金卡计划的实施，同时各方反对势力会同时推进法律诉讼，阻止该命令的实际生效。

其中各方的法律交锋预计将旷日持久，可能穿透联邦法院系统的各个层面，并有可能直达美国最高法院。故金卡计划的合法性可能需要很长时间才能解决，而在这个过程中，行政命令本身将无法实际生效。

众多的法律挑战也可能促使国会采取行动，民主党人可能会在中期选举后通过立法手段明令禁止类似的计划。即便联邦司法机构认可金卡行政命令的合法性（概率极小），金卡存在的法律依据依然只是一纸和特朗普政府绑定的行政命令，下一届政府可以随时将其推翻。

总而言之，尽管行政命令已经签署，金卡未来的实际实施存在高度的不确定性，且很有可能在短期内完全无法推行，直至特朗普政府任期结束。

基于以上的分析，以及目前依然模糊的实施政策，环球出国项目部建议对金卡行政命令保持理性观望的态度。虽然金卡行政命令的现实影响可能十分有限，但是不可否认的是，金卡行政命令的发布反映了美国现任政府对修改人才移民法案的政策倾向。

因此，在保持理性观望的同时，争取在近期完成申请材料准备并抢占审理窗口是规避潜在政策变动风险的一个有效措施。

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